Entscheidungs- und Ermessensspielraum im sozialarbeiterischen Handeln

Von Sozialarbeitern wird täglich erwartet, Entscheidungen beispielsweise hinsichtlich der Bewilligung von Hilfen zu treffen. Nach Ortmann kann von Entscheidung innerhalb der Behörde aber erst die Rede sein, wenn die festen „Wenn Tatbestand a-, dann tue b- Regeln“ gelockert sind. Dies ist der Fall, wenn den Mitarbeitern ein Ermessensspielraum eingeräumt wird, beziehungsweise wenn sie innerhalb „unbestimmter Rechtsbegriffe“ handeln können. Das KJHG bezeichnet das Kindeswohl als einen solchen „unbestimmten Rechtsbegriff“.[15] Unbestimmte Rechtsbegriffe sind Interpretationsfreiräume, die der Gesetzgeber offen lässt und die aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit[16] einer fachlichen Auslegung durch Vorschriften der ausführenden Verwaltungsbehörde bedürfen oder durch Entscheidungen des Verwaltungsgerichtes konkretisiert werden. Somit sind sie normalerweise nicht der Willkür der Mitarbeiter preisgegeben. Für den unbestimmten Rechtsbegriff Kindeswohl, konnten bei Berliner Jugendämtern allerdings keine ausgesprochenen Vorschriften ermittelt werden.[17] Lediglich in einigen wenigen Fortbildungsveranstaltungen soll der Begriff erörtert worden sein.[18] Daraus könnte geschlossen werden, dass eine eingehende Auseinandersetzung mit dem Begriff Kindeswohl für die Sozialarbeit eher eine Kür als eine Pflicht darstellt.

Die Mitarbeiter im Amt sind also bei der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs Kindeswohl allein auf die Ausführungen des KJHGs angewiesen. Dort findet sich der Begriff im zweiten Teil (Andere Aufgaben der Jugendhilfe), der sich mit den staatlichen Eingriffsbedingungen befasst, zum Beispiel im Zusammenhang der Mitwirkung des Jugendamtes bei vormundschaftsgerichtlichen Verfahren (§50 KJHG).[19] Das bedeutet: Der Begriff Kindeswohl spielt im Gesetz und somit auch in der Arbeit der Sozialarbeiter erst dann eine Rolle, wenn das praktische Kindeswohl in massiver Weise beeinträchtigt oder beschädigt ist. Die Mitarbeiter nehmen also hauptsächlich jene Kindeswohl-Tatbestände in den Familien wahr, welche das Kind gefährden. Das Kindeswohl erscheint im Bewusstsein der Sozialarbeiter nahezu ausschließlich unter dem Aspekt seiner Gefährdung. Der Mitarbeiter sieht sich, sobald es ums Kindeswohl geht, in einer Verteidigerposition. Eine positive Bearbeitung des Begriffs wird dadurch sehr erschwert.

Zweckprogrammierung und handlungsleitende Ziele

An seinem Beispiel von offener Jugendarbeit entwickelt Ortmann, dass die inhaltliche Arbeit des Sozialarbeiters mit den Klienten (zum Beispiel bis auf Regelungen der Bewirtschaftung) nicht in Verwaltungsvorschriften festgehalten ist.[20] Dies soll auch so sein, da der Sozialarbeiter in der konkreten und unvorhersehbaren Situation handlungsfähig bleiben muss. Von daher ist seine Arbeit nicht auf allen Gebieten standardisierbar. Für den Sozialarbeiter im Jugendamt gilt dies ebenfalls für den Bereich, in dem er mit seiner Klientel kontaktet. Für personenbezogene Dienstleistungen muss die Leistungsverwaltung auf Personal mit selbständiger Kompetenz zurückgreifen, um die Aufgaben erfüllen zu können.[21]

Typisch für die personenbezogene Dienstleistung ist, dass Leistungsempfänger und Leistungserbringer zusammentreffen und an dem gemeinsamen Leistungsvorgang mitwirken müssen. Diese Beziehung basiert in der Regel auf persönlichem Vertrauen, welches rechtliche und verfahrensmäßige Offenheit im Verlauf und Ergebnis zur Voraussetzung hat. So ist nach Ortmann die personenbezogene Dienstleistung, und als solche ist die Arbeit des Sozialarbeiters im Jugendamt zu verstehen, nicht streng rational programmierbar, sondern lediglich zweckprogrammierbar. Es wird hierbei also keine zwingende Wenn-dann-Folge vorgegeben, sondern es werden handlungsleitende Ziele festgelegt und operationalisiert. Der Sozialarbeiter kann dann seinerseits zwischen verschiedenen Möglichkeiten wählen, diese Ziele zu erreichen. Im Bereich der Hilfengewährung sollte das Verfahren also zumindest aus Gründen der angemessenen Leistungserbringung zweckprogrammiert sein.

Ortmann stellt allerdings fest, dass in der Arbeit mit Jugendlichen und Kindern (seinem Beispiel der offenen Jugendarbeit entsprechend) Ziele wie „Integration Jugendlicher“ oder Kompensation von Sozialisationsdefiziten von zu hohem Allgemeinheitsgrad wären, als dass sie handlungsleitend wirken könnten.[22] „Vielmehr müssen die Ziele der offenen Jugendarbeit – und das gilt in entsprechender Weise für viele andere Bereiche der sozialen Arbeit ­– situationsspezifisch konkretisiert werden, um im Rahmen eines Zweckprogramms handlungsleitend wirksam werden zu können. Anders formuliert: Die Behörde bedarf in den Fällen, in denen sie so­zial­arbeiterische personenbezogene Dienstleistungen erbringen will, bereits für die Zweckprogrammierung die Hilfe der professionellen sozialwissenschaftlichen Kompetenz von den (verwaltungsangehörigen) Sozialarbeitern, um die Ziele hinreichend fundiert formulieren zu können. Sozialarbeit als personenbezogene Dienstleistung kann also nicht allein ausführende Tätigkeit sein, sondern sie muss zugleich auch bei der Zielfixierung im Rahmen der Zweckprogrammierung mitwirken.“[23] Neben der Praxis sollen die Sozialarbeiter auch den theoretischen Rahmen der Verwaltungsziele inhaltlich absichern.

In der Literatur gibt es jedoch keine Anhaltspunkte dafür, dass eine Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs Kindeswohl oder die nach Ortmann notwendige Konkretisierung der sozialen Arbeit im Sinne einer Zweckprogrammierung durch die Sozialarbeiter im Jugendamt stattfindet. Gründe könnten einmal Probleme mit dem zeitlichen Budget sein. Die öffentliche Hand versucht, ihre Finanzen zu sanieren; überall werden Stellen eingespart. Viele Sozialarbeiter werden sich darauf konzentrieren, vor allem ihre „Fälle“ abzuarbeiten. Außerdem könnte es in den Ämtern eher eine praktische Orientierung der Mitarbeiter geben, die theoretische Auseinandersetzungen in den Hintergrund drängt.

Professionelles Handeln in der Verwaltung und Wahrnehmung des Falles

„Der Sozialpädagoge muß (...), um sinnvoll handeln zu können, die Probleme des Einzelfalls bzw. der einzelnen Situation, die jeweils in ihrer spezifischen Art einmalig ist, verstehen, um situationsangemessen handeln zu können. Darüber hinaus muss der Sozialpädagoge dann seine professionellen Kenntnisse der Theorie der Jugendarbeit auf die besonderen Bedingungen des Einzelfalls anwenden. In dieser spezifischen Tätigkeit entsteht (...) eine Verknüpfung von Fall- beziehungsweise Situationsverstehen und Theorieverstehen und -anwenden.“[24]

Ortmann nimmt also an, dass das Fallverstehen nicht nur das Erkennen dessen, was der Einzelfall ausmacht bedeutet, sondern ein Verstehen der sozialen Einheit, auf die sich die Sozialarbeit als handelnde richtet. Die Möglichkeit, in einer solchen Situation helfend zu reagieren, erhält der Professionelle im Idealfall regelmäßig durch sein Theorieverstehen.[25]

Von Popper entlehnt Ortmann andererseits, dass die Erkenntnis, was die Realität beziehungsweise was der Fall ist, abhängig ist von den theoretischen Vorstellungen desjenigen, der die Realität wahrnimmt. Ortmann vergleicht infolge dessen zwei verschiedene Theorieansätze[26], wobei er sogleich die empirisch-analytische Theorieauffassung für die Sozialarbeit als ungeeignet verwirft. Erstens ist soziale Arbeit dafür nicht ausreichend operationalisierbar, zweitens sind die statistischen Gesetzmäßigkeiten, mit denen die Theorie arbeitet, nicht strikt auf den Einzelfall beziehbar und vor allem drittens erfolgt die Steuerung der Prozesse durch diese Theorie ohne Einbeziehung der Betroffenen und wirkt von daher manipulierend auf dieselben ein, was nicht nur berufsethischen Grundsätzen zuwider läuft, sondern von den Betroffenen häufig auch bemerkt und mit Verweigerung quittiert wird.

Ein kritisch-hermeneutischer Theorieansatz hingegen eignet sich nach Ortmann, wobei er vor allem die Psychoanalyse zu Grunde legt, sehr für das Fallverstehen. Ohne seine kurzen Ausführungen der Wirkungsweise der Psychoanalyse[27] nochmals verkürzt darzustellen, sollen doch seine Ergebnisse für die Sozialarbeit zusammengefasst werden.

Eine Veränderung im Handeln und im Verhalten der Betroffenen[28] wird in der Psychoanalyse durch einen Bewusstwerdungsprozess bei diesen erreicht. Der Sozialarbeiter kann nach seinen theoretischen Kenntnissen über die Zusammenhänge mit seiner Klientel einen Bewusstwerdungsprozess dieser Art anleiten, so dass die angebotenen Lösungsmuster für die Betroffenen annehmbar werden können. „(...) hier erhält die Theorie ihre ,Wahrheit‘ genau in diesem Prozess der Auseinandersetzung zwischen Sozialarbeiter und Klient beziehungsweise Jugendlichen (...)“[29] und nur über diesen Weg können die Hilfeangebote effektiv wirksam werden. Hier resümiert Ortmann für die Wahrnehmung der Realität, „dass unterschiedliches Theorieverständnis auch die Welt in einem unterschiedlichen Licht erscheinen lässt: Sie stellt sich dem Beobachter nämlich unterschiedlich dar, je nachdem, ob er in ihr nach Gesetzmäßigkeiten sucht, die er für die technologisch-steuernde Veränderung nutzen kann, oder ob er versucht, Verständigung zwischen sich als Sozialarbeiter und seinem Klientel herbeizuführen mit dem Ziel, bei diesem Klientel Bewusstwerdungsprozesse, die ein verändertes Handeln ermöglichen können, zu unterstützen und zu initiieren.“[30]

Für den Begriff Kindeswohl ist die unterschiedliche theoretische Perspektive beziehungsweise die unterschiedliche Wahrnehmung nicht unerheblich. Abgesehen von der notwendigen Mitarbeit der Klienten beziehungsweise der Eltern werden die Theorieansätze auch unterschiedliche Arbeitsergebnisse hervorbringen, welche zur Grundlage der Entscheidungen gemacht werden. Wird die Zusammenarbeit vernachlässigt, sei es, dass den Eltern ein Verständnis der Problematik nicht zugetraut wird oder ein allgemeines Misstrauen vorliegt, so ist abzusehen, dass Sozialarbeiter und Eltern bald gegeneinander arbeiten.

Ortmann räumt ein, dass das Theorieverständnis nicht immer in der geforderten Differenziertheit handlungsleitende Impulse bieten kann. So führt er das Alltagswissen und ‑erfahrung ein, welche die Lücke im professionellen Handeln schließen können.[31] Diese sind nach Ortmann durch die Ausbildung der Sozialarbeiter mit „wissenschaftlichem Wissen“[32] durchsetzt und bedeuten von daher keine willkürliche Ergänzung des professionellen Handelns.

Auch in den beiden von Ortmann gewählten Varianten des Fallverstehens spiegelt sich das Dilemma der Sozialarbeiter im Jugendamt wider: Der empirisch-analytische Theorieansatz entspricht den Anforderungen an korrekte Verwaltungsakte, wird aber nicht den vielfältigen Lebensumständen der Klienten gerecht. Der hermeneutische Ansatz verbessert zwar das Fallverstehen, scheitert aber an der verwaltungstechnisch notwendigen Rationalisierbarkeit. Hinzu kommt, dass auch letzterer nicht immer vollkommen für das Fallverstehen ausreicht, und der Sozialarbeiter auf sein Alltagswissen und seine Erfahrungen zurückgreifen muss. Daraus ergeben sich für die Realisierung von Kindeswohl zweierlei Abhängigkeiten: erstens von dem theoretischen Hintergrund des Sozialarbeiters und zweitens von seinen individuellen Erfahrungen und seinem Alltagswissen.

Die besondere Sensibilität des Datenschutzes bei der Ausübung des staatlichen Wächteramtes

Da die Sozialarbeit im Jugendamt sowohl beratend Hilfe leistet, als auch verpflichtet ist das Wächteramt auszuüben, müssen an den Datenschutz besondere Maßstäbe angelegt werden. Die speziellen Probleme, die der Datenschutz in der Jugendamtsarbeit bereitet, sind im KJHG berücksichtigt und geregelt.

Münder u.a. sehen in ihrem Gesetzeskommentar den Sinn des § 65 KJHG in der Berücksichtigung der besonderen Sensibilität von Jugendhilfedaten, welche zum Zweck persönlicher und erzieherischer Hilfe anvertraut worden sind. „Der Gesetzgeber will damit ‚sicherstellen, daß Erkenntnisse aus der Beratungstätigkeit nicht bei der sonstigen Aufgabenerfüllung der Jugendämter verwertet und möglicherweise gegen die Beratenden verwendet werden‘ (Bundesbeauftragter für den Datenschutz 1989,63).“[33] Es müssen nicht nur solche Informationen aus Beratungsgesprächen vertraulich behandelt werden, welche ausdrücklich unter dem Siegel der Verschwiegenheit gegeben werden, „sondern auch die, die der Beratungsperson allein deshalb bekannt werden, weil die persönlich vertrauliche Beratungssituation besteht.“[34] „Zielt der Arbeitskontakt des Mitarbeiters mit dem Betroffenen eindeutig und für diesen erkennbar auf eine Informationsbeschaffung für andere Mitarbeiter (z.B. zum Zweck der Gewährung von Sach- und Geldleistungen), kann nicht davon ausgegangen werden, daß die Daten anvertraut wurden.“[35]

Die sensible Handhabung des Datenschutzes ist für die sozialarbeiterische Tätigkeit notwendig, da sie entscheidend für die vertrauensvolle Zusammenarbeit mit den Sorgeberechtigten sein kann. Erst in der Zusammenarbeit kann der Sozialarbeiter die entscheidenden Informationen über die Probleme der Familie gewinnen, die es ihm ermöglichen, auch sein Wächteramt gewissenhaft auszuüben. So ist nach §65 Abs. 2 der Sozialarbeiter bei Anrufung des Gerichtes nur dann berechtigt personenbezogene Daten ohne Einwilligung dessen, der die Daten anvertraut hat, mitzuteilen, wenn ohne diese Mitteilung angesichts der Gefährdung des Wohls eines Kindes oder Jugendlichen eine für die Gewährung von Leistungen (zum Beispiel Fremdunterbringung) notwendige gerichtliche Entscheidung nicht ermöglicht werden könnte.[36] Es ist leicht vorauszusehen, dass eine Anwendung dieses Mitteilungsrechtes die Zusammenarbeit des Sozialarbeiters mit den Eltern in eine schwere Krise stürzen kann, welche eventuell für das Kind oder den Jugendlichen einen ersten Schritt zur Trennung von seiner Ursprungsfamilie bedeutet. Der Sozialarbeiter sollte sich darüber im Klaren sein, dass sein Entschluss, ohne Kenntnis der Beteiligten Recherchen durchzuführen, sowie diese oder von den Beteiligten selbst gesammelte Informationen ohne deren Kenntnis für gerichtliche Entscheidungen zur Verfügung zu stellen, einen schwerwiegenden Eingriff in die Familie bezüglich ihrer Glaubwürdigkeit und Verantwortlichkeit für die Kinder bedeutet. Er muss damit rechnen, im Folgenden keine freiwillig gegebenen  Informationen mehr von der Familie zu erhalten. Mit einer solchen Entscheidung zum Alleingang muss an sich auch die fachliche Entscheidung auf Trennung der Kinder von ihren Eltern, als letzte Möglichkeit, die Gefährdung des „Kindeswohls“ abzuwenden, bereits getroffen worden sein, beziehungsweise sie kommt einer entsprechenden fachlichen Entscheidung gleich.

An eine solche fachliche Entscheidung sind strenge Kriterien gekoppelt. Der Sozialarbeiter muss sich sicher sein, dass seine Möglichkeiten an Hilfen (insbesondere die Hilfen zur Erziehung gemäß §§ 27 ff KJHG) nicht mehr eine dem Wohl des Kindes gemäße Erziehung gewährleisten. Er muss sich sicher sein, dass das Kindeswohl nur noch durch einen Eingriff des Vormundschaftsgerichtes (Sorgerechtsentzug oder Einschränkung für eine Fremdunterbringung) gewährleistet werden kann. Er hat vor der Anrufung des Gerichtes zu prüfen, ob alle folgenden vier Tatbestandvoraussetzungen erfüllt sind: „1. Die Gefährdung des geistigen, körperlichen oder seelischen Kindeswohls muss konkret erkennbar sein oder unmittelbar bevorstehen; 2. ursächlich dafür muss ein aktiver Missbrauch des Personensorgerechts oder eine Vernachlässigung des Kindes oder ein unverschuldetes Versagen der Eltern sein; 3. Die Eltern müssen nicht gewillt oder in der Lage sein, die bestehende oder bevorstehende Gefährdung des Kindeswohls selbst abzuwenden und 4. müssen konkrete Maßnahmen geeignet oder notwendig und im Eingriff verhältnismäßig sein, um die Gefährdung abzuwenden.“[37] Während der Sozialarbeiter bei seiner Mitwirkung an Familiengerichten (Scheidungen mit Sorgerechtsregelungen) seine Zusammenarbeit mit den Eltern schützen kann, indem er auf eine Beurteilung der Familienbeziehungen vor Gericht verzichten kann und sollte, so muss er bei Gefährdung des „Kindeswohls“ für die Begründung seiner Anrufung des Gerichts eine wertende Aussage zum Missbrauch oder Vernachlässigung der Kinder durch oder insgesamt zum Versagen der Eltern abgeben.

Die Beurteilung von Daten und Informationen, ob eine schwere Gefährdung des „Kindeswohls“ (Tatbestand 1) vorliegt oder ob die Eltern das Kind „nur miserabel erziehen“[38], führt der Sozialarbeiter aufgrund seiner fachlichen sozialpädagogischen Kenntnisse durch. Diese fachlichen Kenntnisse sollten ihn in die Lage versetzen, einen vorhandenen Zusammenhang von Beeinträchtigung des „Kindeswohls“ und eines aktiven Sorgerechtsmissbrauchs beziehungsweise einer Vernachlässigung durch die Eltern ursächlich zu begründen (Tatbestand 2). Die Beurteilung, ob oder zu welchem Zeitpunkt die Eltern nicht oder nicht mehr gewillt sind, eine Gefährdung von ihrem Kind abzuwenden (Tatbestand 3), obliegt keiner besonderen Fachlichkeit; vielmehr zeigt sich diese Einstellung in der Regel in einem Abbruch des Kontaktes mit dem Sozialarbeiter.[39] Der Sozialarbeiter ist an dieser Stelle vor allem in seiner Fähigkeit gefordert, Kontakt mit der Familie zu erhalten, den Familienmitgliedern Zusammenhänge und Begründungen zu vermitteln und Hindernisse für eine vertrauensvolle Zusammenarbeit mit ihnen aus dem Weg zu räumen.[40] Die Beurteilung der konkreten Maßnahmen, inwieweit sie geeignet und verhältnismäßig sind (Tatbestand 4), ist abhängig von den Kenntnissen des Sozialarbeiters auf dem Gebiet der verschiedenen Jugendhilfeeinrichtungen. Die sensible Handhabung des Datenschutzes ist für die Sozialarbeit also nicht nur eine Beschränkung der Handlungsmöglichkeiten, sondern bildet erst die Grundlage für eine vertrauensvolle Zusammenarbeit mit den Eltern.

Konsequenzen für das Kindeswohl durch die Umstrukturierung des Jugendamtes

Die neuere Debatte, die Mitte der 90-er Jahre um die Umstrukturierung des Jugendamtes geführt wurde, und welche dessen Umbau zu einer effizienten Dienstleistungsbehörde erfordert, wirft ein neues Licht auf die Bedingungen für Kindeswohl.

 „Neue Steuerung“, „neue Fachlichkeit“, „Kundenorientiertheit“, „Produktorientiertheit“, „Output-Orientiertheit“, „Budgetierung“ und „Controlling“ sind die aus der modernen Betriebswirtschaft entlehnten Leit-Vokabeln für die  Umstrukturierung des Jugendamtes in eine effiziente und transparente Dienstleistungsbehörde seit Anfang der 90er Jahre. Die Debatte um die Umstrukturierung erhielt nicht zuletzt ihre Triebkraft aus dem Kontext politischer Finanzrestriktionen der kommunalen Haushalte mit entsprechenden Sparüberlegungen. Aber, so Merchel, dies allein wäre eine verkürzte und einseitige Sichtweise, da im internationalen Vergleich ein Modernisierungsrückstand der deutschen Kommunalverwaltungen festgestellt werden konnte.[41] Die Frage drängt sich auf, ob es gelungen ist, Modernisierung und Sparmaßnahmen in ein Verhältnis zueinander zu stellen, so dass die Aufgaben öffentlicher Verwaltungen in zufriedenstellender Weise erfüllt werden können und gleichermaßen den gestiegenen Ansprüchen, an der Einlösung fachlicher Standards und dem stärkeren Eingehen auf die Bedürfnisse der Adressaten entsprochen wird?

Merchel plädiert dafür, sich als Sozialarbeiter intensiv mit dem Modell der „Neuen Steuerung“ auseinander zu setzen, da sich auch die Jugendhilfe dem Anspruch, wirtschaftlich effektiv in Zielbezogenheit und Qualität und effizient im Einsatz der Ressourcen zu sein, stellen muss.[42] „Neue Steuerung“ verspricht, so Merchel, die Chance, in angemessener Weise den Adressaten, Hilfe zu leisten, was durchaus ein Weg sein kann, sich um das Kindeswohl zu bemühen.

Die „Neue Steuerung“, wie sie die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGST)[43] vorschlägt, sieht unter anderem vor, die Motivation, Mitwirkungsbereitschaft und das Bewusstsein von Verantwortung bei den Mitarbeitern in diesem Sinne zu fördern. Dies soll erreicht werden, indem zentrale und hierarchische Strukturen abgebaut werden, was insbesondere den Problemen der Kindeswohlrealisierung zugute kommen könnte, die sich aus den Schwierigkeiten der Verwaltungskommunikation ergeben (siehe oben Seite 18). Die dezentralen Organisationen vereinbaren sogenannte Kontrakte über die zu erreichenden Ziele, die als Instrumente der Mitarbeiterführung steuernd und motivierend wirken sollen. Die Kontrakte sind zugleich Grundlage für die Zuteilung eines Budgets, welches die Organisationen selbst verwalten und von daher flexibler und verantwortungsvoller einsetzen können. Hier findet also eine engere Verkopplung von fachlicher Entscheidungskompetenz und Verantwortung für Ressourcen statt.[44] Für die Tätigkeit des Sozialarbeiters bedeutet dies überspitzt gesagt, dass er seine fachliche Entscheidung in Beziehung zu seiner Verantwortung für das Budget seiner Dienststelle setzen muss.

Die Qualität der Hilfen soll in Zukunft an dem sogenannten „Output“ gemessen und bewertet werden. Outputorientierung bedeutet in der Jugendhilfe in erster Linie Kundenorientierung. Das heißt, die Hilfen werden nach der beim Kunden ankommenden Qualität bewertet und bewilligt. Die Hilfeträger stehen hierbei im Wettbewerb miteinander diese Qualität, je nach Spezialisierung, am kostengünstigsten anbieten zu können. Nach dem Modell der Outputorientierung bestände gute Sozialarbeit darin, aus den vielfältigen vergleichbaren Jugendhilfeangeboten die Variante zu ermitteln, die gleichzeitig am kostengünstigsten ist und dabei den Wünschen und Vorstellungen der Klienten am meisten entspricht. Sie ist in der Hauptsache einerseits darauf beschränkt, eine gründliche Kenntnis über die Hilfeangebote und ihre Effizienz für die Kunden zu besitzen; andererseits auf die fachliche Fähigkeit, zusammen mit den Kunden festzustellen, was ihr tatsächlicher Bedarf an Hilfe ist. Johannes Münder bezeichnet, den in dieser Weise tätigen Sozialarbeiter treffend als einen „Verbraucherschützer“ für den sozialen Bereich.[45]

Dass es sich bei der Sozialarbeit um mehr als um die Bedienung eines bestimmten Marktes handelt, lässt sich schon mit Hilfe der weiteren Ausführungen von Merchel darstellen. Analytisch gesehen kann, so Merchel, der Kundenbegriff nicht auf die Jugendhilfe übertragen werden, da die Adressaten der Jugendhilfe nicht gleichzusetzen sind mit souveränen Subjekten, welche über einen Markt ihre Bedürfnisse zu befriedigen suchen. Vielmehr hat die Jugendhilfe neben der Dienstleistungsfunktion auch einen gesellschaftlichen Normalisierungs- und Kompensationsauftrag. Nur zu einem bestimmten Anteil sind die Adressaten der Jugendhilfe als Kunden zu bezeichnen, nämlich dann, wenn sie sich von sich aus an die Institution wenden und ihre Wünsche formulieren. Zu einem großen Teil kommen die Hilfeleistungen jedoch nur durch fachliche und sozialpolitische Plausibilitätskontrollen[46] zustande und die sogenannten „Kunden“ müssen großenteils erst dazu bewegt werden, Angebote anzunehmen. In den meisten Fällen müssen sie ihre Bedürfnisse erst mit Hilfe der Sozialarbeiter formulieren. Kron-Klees weist darauf hin, dass sich die Adressaten gegenüber dem Jugendamt nicht nur in einer sogenannten „Komm-Struktur“ verhalten, also von sich aus sich hilfesuchend ans Jugendamt wenden, sondern sich auch sehr häufig und gerade in schwierigen Fällen in der sogenannten „Geh-Struktur“ verhalten und das Jugendamt von selbst aktiv werden muss.[47] Nicht zuletzt besteht für die Jugendhilfe der gesellschaftliche Auftrag des Schutzes der Kinder und Jugendlichen, welcher sich nicht mehr in Handlungen mit Dienstleistungscharakter umdefinieren lässt. Von daher ist der Kundenbegriff für die Jugendhilfe nur unzulänglich.[48]

Eine Bereicherung für die Jugendhilfe sieht Merchel aber im metaphorischen Gehalt des Begriffs „Kunde“. Er lenkt nämlich die fachliche Aufmerksamkeit auf die Bedeutung von Adressatenwünschen und die beim „Kunden“ ankommende Qualität einer Leistung. So hat er einen großen Irritationswert für die fachliche Diskussion und führt zur Überprüfung traditioneller sozialpädagogischer Denkmuster. Er konfrontiert professionelle Fachkräfte mit der Frage: „Glaube ich im Einzelfall besser zu wissen, was für den Adressaten gut ist, und wenn ja, mit welchem Recht will und darf ich meine Perspektive durchsetzen?“[49] Wenn diese Form der Kundenorientierung den allseits stark psychisch involvierten Begriff des Helfens[50] zumindest teilweise ablösen könnte, besteht die Chance, dass Sozialarbeiter davor bewahrt bleiben, sich zu sehr in einen von den Interessen der Familien abgekoppelten „Helferaktivismus“[51] hineinsteigern und die Eltern zu Maßnahmen zu überreden[52], die nicht angenommen oder gewürdigt werden oder gar zu einer offenen Ablehnung von Hilfen überhaupt führen können. Vielmehr „muß den Leistungsberechtigten gegenüber klargestellt werden, daß die Entscheidung über die Hilfe nicht in dem Beratungsgespräch unter den Fachkräften getroffen wird, sondern das zentrale Geschehen in dem Aushandlungsprozeß zwischen Fachkraft und Leistungsberechtigten zu sehen ist.“[53] Auf diese Weise wird ein Eingriff gegen den Willen der Familie fast undenkbar.

Zusammenfassung

Betrachtet werden sollten die Abhängigkeiten des „Kindeswohls“ unter den Bedingungen des Jugendamtes als Leistungs- und Eingriffsbehörde. Die zentrale Frage dabei ist: Kann das Jugendamt seinen helfenden und schützenden Aufgaben in Bezug auf das Kindeswohl optimal gerecht werden?

Der Begriff Kindeswohl ist bei Entscheidungen des Jugendamtes gleichermaßen legitimierend für Hilfen und Eingriffe. Dabei sind die Handlungsfelder des Amtes begrenzt, da es sich in einer Zwickmühle zwischen notwendigem Verwaltungshandeln und sozialpädagogisch motiviertem Handeln befindet. Auch kann das Jugendamt, so wie es strukturiert ist, bei der Bearbeitung seiner Fälle prinzipiell nicht präventiv tätig werden. Seine Arbeitsfelder finden zudem in gesetzlichen Vorgaben enge Grenzen. Hinsichtlich der konsequenten Wahrnehmung von Kindeswohlgefährdung ist das Jugendamt aus der Perspektive des Kindes kein zuverlässiges Instrument.

Die Kommunikation innerhalb der Verwaltung ist an vielen Stellen wenig geeignet, die Komplexität der Familienproblematiken ausreichend umfassend an die nächste Hierarchieebene weiterzugeben. Die dabei auftretenden Schwierigkeiten können nicht durch eine Reduzierung der Informationen in sachdienlicher, juristischer Weise erreicht werden. Die Umstrukturierungen des Jugendamtes in dezentrale Einheiten und der gleichzeitige Abbau von Hierarchieebenen versprechen ein Verminderung des Problems. Allerdings könnten die Kopplung von Fachkraft und Budgetverantwortlichen die Realisierung von Kindeswohl dahingehend beeinträchtigen, dass kostenintensive aber fachlich notwendige und erwünschte Hilfemaßnahmen gar nicht erst in Betracht gezogen werden.

Sozialarbeit ist eine Dienstleistung, die nicht einfach zweckrationalisierbar ist, da sie in der Begegnung mit den Klienten ein Vertrauen herstellen muss. Eine Konkretisierung von Kindeswohl, die handlungsanleitend wirken könnte, sollte von So­zialarbeitern erarbeitet werden. Eine solche Erarbeitung konnte nicht festgestellt werden,[54] sondern Kindeswohl tritt erst im Sinne von Kindeswohlgefährdung auf.

Für die Ergebnisse von Kindeswohlrealisierung ist es wichtig, welcher Theorie der Sozialarbeiter anhängt. Alltagswissen und –handeln sind unverzichtbar für Sozialarbeit. Ortmanns Ausführungen, dass unterschiedliche Theorieansätze bei den Sozialarbeitern zu unterschiedlichen Arbeitsergebnissen führen, werden auf Seite 51 entlang der Debatte zum §36 KJHG (Beteiligung am Hilfeplan) wieder aufgenommen. Hierbei sollen zweierlei Theorieansätze erörtert werden: Der eine wird von der Partei der „Diagnostiker“ vertreten und der andere von der der „Aushandlungsbefürworter“.

Der Datenschutz ist in der Sozialarbeit besonders gefährdet durch die doppelte Struktur der Sozialarbeit: einerseits vertrauliche Gespräch in der Beratung durchzuführen, andererseits Informationen für Entscheidungen zur Familiensituation zu sammeln. Die Bewertung der Vertraulichkeit muss vom Mitarbeiter selbst vorgenommen werden. Gerade der Bereich der Beschaffung und Behandlung von Daten und Informationen stellt einen wichtigen Freiraum in der sozialarbeiterischen Tätigkeit dar.

Für die Herstellung von Kindeswohl ist scheinbar die Organisierung über die Doppelstruktur des Jugendamtes die denkbar schlechteste Möglichkeit. Aber was wäre damit gewonnen, wenn diese Doppelstruktur auf zwei Instanzen (eine Hilfeinstanz und eine Eingriffsinstanz) aufgeteilt wäre? Abgesehen davon, dass die Fälle doppelt aufgenommen werden müssten, stünde die leistungsbringende Instanz gegebenenfalls immer noch vor der Frage, löst sie die Probleme auf eigenem Wege oder zeigt sie diese der Eingriffsinstanz an?

Die Umstrukturierung des Jugendamtes hat gezeigt, dass die Entwicklung weg vom Wächteramt weitergeführt wird. Die „Kundenorientierung“ und „Output-Orientierung“ sind Chancen, übertriebenen „Helferaktivismus“ zu reduzieren und das Augenmerk mehr darauf zu legen, was die Adressaten als Hilfen brauchen, akzeptieren und honorieren können. Kindeswohl ist von nun an abhängig davon, wie die Eltern im Rahmen ihrer Freiwilligkeit zu Veränderung ihrer Lebensweise beitragen wollen und wie sie vom Jugendamt darin gefördert werden. Die Eingriffskomponente des Jugendamtes wird dabei in den Hintergrund gedrängt.

Da keine für die praktische Sozialarbeit im Jugendamt verwertbare Konkretisierung des „Kindeswohls“ feststellbar ist, soll mit Hilfe des Begriffs der „Kindeswohlgefährdung“ eine Klärung versucht werden.